La policia d’Europa: un perill pels drets fonamentals i la democràcia

Comissió drets humans i globalització, Barcelona 25/26 d’abril de 2003

La policia d’Europa: un perill pels drets fonamentals i la democràcia

Heiner Busch (periodista), CILIP, Berna, Suïssa

Wolfgang Kaleck, advocat, Berlín, Alemanya, President del Republikanischer Anwältinnen- und Anwälteverein (RAV)

1. Evolució històrica d’una estructura perillosa: la cooperació policial a Europa

En menys de 20 anys els poders executius europeus, o millor dit, els executius dels Estats membres reunits avui en el Consell de Ministres d’Interior i de Justícia, han aconseguit desenvolupar en la UE un complex d’institucions policials. Aquest es composa d’un número contínuament creixent de grups de treball politico-policials i unitats operatives. A això si ha d’afegir una oficina central, Europol, amb les seves bases d’arxius de treball i el seu sistema de registre, el Sistema d’Informació de Schengen (SIS) amb la seva seu central a Estrasburg i el sistema d’empremtes digitals Eurodac, S’està creant un cos de policia de fronteres comú. Ara mateix s’està negociant un sistema de dades sobre visats. Ja s’han fet també propostes de creació d’una unitat de policia comuna per actuar en motiu de manifestacions. És cert que Europol encara no té assignades competències d’intervenció directa, tot i que ja s’està discutint tant sobre la concessió de facultats “operatives” com sobre una última ampliació del SIS. A principis dels anys 90 per alguns Estats membres era pràcticament impensable tenir una central de policia nacional. Avui assistim a la construcció d’un aparell policial cada vegada més complet a nivell europeu.

Els inicis de la cooperació policial en la CE d’aleshores els hem de situar a mitjans dels anys 70. Els Ministres responsables de la policia dels Estats membres van acordar el 1975 la creació d’un grup de treball anomenat TREVI (abreviatura de Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale). L’any següent es van formar inicialment, sota aquesta etiqueta, dos grups de treball: TREVI I, que reunia a representants de les policies polítiques i serveis secrets nacionals; en el marc d’aquest grup de treball es va construir una xarxa d’oficines d’enllaç. TREVI II es va ocupar dels assumptes relacionats amb la formació i tècnica policials. Degut a que la CE en aquell moment no tenia competències en qüestions de política interior i legislativa, TREVI es trobava en un espai totalment incontrolat de cooperació informal d’executius i policies, al marge de les estructures pròpies de la CE. El Parlament europeu no tenia cap importància pels Ministres i els seus grups de treball. La informació sobre les diverses trobades, si és que existia, es limitava a petites declaracions de premsa.

TREVI va ser revaloritzat considerablement a partir de mitjans dels anys 80, gràcies als projectes relacionats amb el mercat comú de la CE. El grup de treball, en la seva major part informal, la funció única del qual (tot i que gens despreciable) era la col·laboració de les policies polítiques, es va convertir aleshores en un centre de planificació política del futur panorama policial i de política interior i de justícia de la UE. Tot i així, el grup es va mantenir al marge de les estructures de la CE, sense poder tampoc ser controlat pels Parlaments nacionals. Van sorgir nous grups de treball – entre d’altres, TREVI III en el camp de les drogues i la criminalitat organitzada – així com un grup de treball anomenat TREVI 92, que havia de portar a terme els preparatius pel mercat comú policial. En el Tractat de Maastricht, que va entrar en vigor el 1993, la cooperació informal de TREVI fou elevada a la categoria de tercer pilar de la UE (Justícia i Interior dins de la UE). En aquesta col·laboració intergovernamental el Parlament europeu continuava sense tenir veu ni vot, sinó que simplement era informat. Fruit d’aquest tercer pilar de la UE és, entre d’altres, la creació d’Europol.

De la mateixa manera, preveient el mercat comú i la supressió dels controls en les fronteres comunes, cinc Estats membres de la CE van celebrar

el 1985 l’Acord de Schengen. No es projectava únicament la supressió progressiva dels controls en les fronteres interiors, sinó també la negociació de “mesures compensatòries”, principalment policials. El resultat d’aquestes negociacions fou el Conveni d’aplicació sobre l’Acord de Schengen de 1990 – amb el SIS com a nucli. El SIS és el primer sistema policial de processament de dades gestionat per varis Estats conjuntament, en el qual la policia d’un Estat pot introduir dades que són recuperades automàticament per la policia d’un altre Estat. Es tracta d’un sistema policial de cerca de persones i coses. Al voltant del 80 % de les persones registrades són ciutadans extracomunitaris, que són expulsats de la UE o que han de ser refusats en les seves fronteres. Així doncs, el SIS és en gran mesura un instrument policial per imposar les polítiques restrictives de la UE en matèria d’asil i migració. El percentatge d’avisos per a la detenció i extradició de persones en cerca i captura es situa aproximadament en el 1-2%. A més a més, el sistema també conté informació per a la vigilància policial de persones (i vehicles), que no estan acusades de cap delicte, sinó de les quals simplement es sospita que són perilloses per motius, entre d’altres, de “seguretat nacional” i “ordre públic”. El 1995 el SIS es va incorporar a la xarxa informàtica. Al fil del desenvolupament que ara es projecta, es preveu, entre d’altres coses, crear una nova categoria de dades, la dels “violent troublemakers”.

Després de la firma del Conveni d’aplicació de l’Acord de Schengen el 1990, el comitè executiu previst en el mateix, amb els seus respectius subgrups, es va convertir en un autèntic laboratori de cooperació policial. Això va ser possible perquè en la pràctica estava al marge de qualsevol control, per mínim que fos. El Parlament europeu no tenia ni veu ni vot, donat que Schengen constituïa una cooperació multilateral, que, no obstant, va acabar englobant a 13 Estats membres de la UE, així com dos associats (Noruega i Islàndia). Els Parlaments nacionals únicament van intervenir en la ratificació del Conveni d’aplicació de l’Acord de Schengen. La última col·laboració es va mantenir per sota del rang dels tractats internacionals i, per tant, sense intervenció de cap dels Parlaments. En els grups de treball de Schengen es van confeccionar manuals destinats a normalitzar el funcionament de la policia i de la policia de fronteres. Es van provar nous mètodes. Van existir avaluacions recíproques. Fins el maig de 1999 el comitè executiu va aprovar unes 200 decisions, que juntament amb l’Acord sumen 480 pàgines en el Diari Oficial de la CE. Amb l’entrada en vigor del Tractat d’Amsterdam tot el conjunt Schengen fou traslladat a les estructures de la UE, sense cap retall.

Si bé el Tractat d’Amsterdam va traslladar una part de la cooperació en matèria de política de justícia i interior –qüestions d’asil i polítiques migratòries, així com de fronteres exteriors- a l’anomenat primer pilar, és a dir, a les estructures de la CE (formalment els resultats d’aquesta col·laboració són ara directives i reglaments) fins el 2004 com a mínim en aquestes qüestions el Parlament europeu seguirà tenint una funció merament consultiva.. Per aquesta via es va poder pronunciar, per exemple sobre Eurodac. Però les seves resolucions solament tenen caràcter de recomanació pels Ministres reunits en el Consell. En el tercer pilar (dret penal i policia) tot segueix igual que abans. Els Parlaments no gaudeixen d’una veritable capacitat de decisió.

El Tractat d’Amsterdam preveu, entre d’altres, una ampliació de les competències d’Europol. Val la pena entrar amb més detall en aquest element central de la cooperació policial en la UE. Els primers projectes per aquesta oficina, que té la seva seu a l’Haia, daten de l’època de la cooperació TREVI. Ja a finals dels anys 80 es discutia aquí sobre la creació d’una European Drug Intelligence Unit, amb una xarxa de funcionaris d’enllaç, que havien de millorar l’intercanvi d’informació i la coordinació de les policies en les investigacions politicials antidroga. La cimera europea celebrada a Luxemburg el juny de 1991 va donar llum verda a la seva creació, rebent ja aleshores el nom d’Europol. Els Ministres d’Interior i de Justícia dels Estats de la CE van acordar el 1992 –el Tractat de Maastrich tot i que havia estat signat, encara no havia entrat en vigor- la creació d’una institució precursora d’Europol anomenada Unitat de Drogues d’Europol, que no tindria cap sistema de dades propi. Aquesta unitat va començar a funcionar el 1994. Fou proveïda de fons econòmics, es van enviar funcionaris d’enllaç, que estaven en contacte permanent amb les prefactures de policia nacional i tenien accés a les seves respectives bases de dades nacionals. Es va començar ràpidament amb un ampli intercanvi de dades per la via ràpida i sobre la base de les seves respectives legislacions nacionals i dels tractats d’assistència judicial ratificats pels Estats membres. La Unitat de Drogues coordinava observacions transfronteres i controlava lliuraments, amb un creixent entusiasme. El juliol de 1995 es va signar la Convenció Europol, la base legal de la nova autoritat. Fou criticada per moltes organitzacions de drets civils i juristes europees, degut a les facultats pràcticament il·limitades d’emmagatzemat i transmissió de dades, la immunitat penal total garantida als seus funcionaris, les disposicions sobre protecció de dades purament retòriques, etc.

La Convenció va entrar en vigor l’octubre de 1999, i va suposar també el tret de sortida per posar formalment en funcionament el sistema d’”arxius de treball” existents. Ja en el Tractat d’Amsterdam, que fou firmat el 1997 i va entrar en vigor el maig de 1999, els governs dels Estats membres s’havien posat d’acord en ampliar les competències d’Europol i estendre-les a l’anomenat camp “operatiu”. A Europol no se li van atribuir facultats executives pròpies, però es preveu que pugui induir a les policies nacionals a portar a terme investigacions, participar en grups d’investigació conjunts portant el comandament i aportar coneixements i dades. Es projecta transformar la Convenció en una simple resolució del Consell, és a dir, dels Ministres, per evitar els complicats processos de ratificació per part dels Parlaments dels Estats membres. En el seu cas també es podria elaborar un Reglament. S’està a l’espera dels resultats de la Convenció que ha d’elaborar la nova Constitució de la UE. El més important és que la modificació legal es porti a terme ràpidament, sense grans debats parlamentaris. La història d’Europol és, en efecte, una excel·lent mostra de la poca consideració que als governs de la UE li mereixen el dret i els processos legislatius democràtics ordinaris.

Convé destacar que dins del tercer pilar dels poders executius europeus i, en particular, les autoritats policials europees, han pres la iniciativa. Van començar molt abans dels Tractats de Maastricht i Amsterdam amb la cooperació en part no regulada legalment, que fou ampliada a través dels diferents grups de treball i la col·laboració informal fins el seu nivell actual. El predomini dels poders executius que això produeix va en detriment dels drets fonamentals. Davant la manca d’una Constitució europea que mereixi aquest nom, amb un catàleg de drets fonamentals exigibles per la via judicial, i davant la manca d’un procediment penal europeu, la policia aprofita el buit, per provocar fets consumats. Sorgeixen enormes bancs de dades difícilment controlables. A través d’arxius d’anàlisi i la producció d’anàlisis policials propis s’influeix fortament en la política criminal de la UE i es crea la imatge del que ha de ser considerat enemic (al respecte, vegeu l’apartat 3). A través de l’obtenció de proves de manera no sempre transparent (per exemple, el lliurament vigilat de drogues) la policia anul·la el procediment penal com a mecanisme en el qual totes les parts implicades compten amb els mateixos mitjans i drets. D’aquesta manera, el procediment europeu just (fair trial) està amenaçat abans de néixer. Ni el Parlament europeu ni els Parlaments nacionals compten amb suficients competències de decisió. Les autoritats judicials nacionals han intentat no perdre el pas amb la creació de l’oficina d’enllaç Eurojust. La batuta, però, la porta la policia.

2. Pràctiques policials en la UE

L’europeització de la policia no es limita a la creació d’oficines policials centrals o a sistemes de dades que abasten tota la UE, sinó que també afecta als mètodes, si bé únicament quan es tracta de la cooperació de policies nacionals. D’això en resulta una relació de tensió perillosa pels drets fonamentals de la UE entre l’activitat policial a nivell nacional i europeu, que seguidament volem mostrar a partir d’alguns exemples:

En el Conveni d’aplicació de l’Acord de Schengen es va establir per primera vegada que els Estats membres han de portar a terme la vigilància de les fronteres exteriors d’acord a uns estàndards comuns. El propi Conveni menciona aquests estàndards únicament de manera general. La seva definició l’han portat a terme els poders executius, o millor dit, el corresponent grup de treball –abans del comitè executiu de Schengen i avui del Consell. L’execució va a càrrec dels corresponents cossos de fronteres nacionals. El que això té d’europeu és, entre d’altres, el banc de dades del SIS, que s’aplica en el control. D’aquesta manera, la policia de fronteres d’un Estat membre executa resolucions d’expulsió en frontera que han estat adoptades per un altre Estat membre.

De manera conjunta s’avalua si un Estat membre reuneix les condicions prèvies necessàries per posar en pràctica els estàndards de control. Aquest tipus d’avaluacions conjuntes van existir per primera vegada el 1994, abans de l’entrada en vigor de l’Acord, i, posteriorment, el 1997. El 1998 es va crear un grup permanent de treball sobre avaluació, encarregat d’aquest examen. De fet això implica augmentar constantment els mecanismes de control i vigilància de les fronteres. D’aquesta manera el 1997 l’avaluació va donar com a resultat que no és possible impermeabilitzar totalment les fronteres. D’això, però, no se’n va extreure la conclusió de recomanar una política d’immigració més lliberal i per damunt de tot conferir els drets als sense papers, és a dir, a aquells que han aconseguit superar la muralla de la fortalesa, però que al seu interior no tenen cap dret. Ans al contrari, el corresponent grup de treball va reclamar més personal i més tècnica per tal d’aconseguir acostar-se el més possible a uns estàndards insostenibles.

El març de 2001 el Ministre alemany de l’interior Otto Schily va proclamar l’exigència d’un cos de protecció de fronteres de la UE. Aquest pla creix i prospera, tal com ho demostra, entre d’altres, el pla de protecció de fronteres que el Consell ha elaborat després de la cimera celebrada a Sevilla. De moment, totes les mesures adoptades en aquesta direcció estan per sota del nivell que exigiria l’elaboració d’un instrument jurídic europeu. Així, hom preveu crear grups d’investigació conjunts de policia de fronteres, enviar funcionaris d’enllaç de policia de fronteres a tercers Estats, dur a terme accions de control a gran escala sobre determinades rutes d’immigració, constituir un grup d’intervenció ràpida de policia de fronteres, etc. O sia, que el cos de policia de fronteres és construït per agregació de components multilaterals separats que posteriorment es reuneixen en un tot. De forma sistemàtica la discussió parlamentària és eludida, així com el corresponent debat públic. Finalment, des del punt de vista legal, tot això rep la forma d’un instrument jurídic europeu.

Segon exemple: Pot semblar que l’actuació de la policia en qüestions d’”ordre públic” a penes s’europeitza. Les manifestacions o altres esdeveniments de masses, com per exemple, alguns partits de futbol, es produeixen en algun lloc determinat. Podria semblar que la cooperació transfronterera únicament entra en joc quan aquest lloc es troba a prop d’alguna frontera. Finalment les experiències de les manifestacions de Gotemburg i Gènova ens han obert els ulls.

La cooperació europea en aquest terreny, però, va començar ja a finals dels anys 80. En motiu del Mundial de futbol a Alemanya el 1998, les autoritats policials dels Estats membres de TREVI van enviar els seus funcionaris d’enllaç i experts coneixedors de la moguda, que havien de donar suport a la policia local amb consells i accions, tot facilitant informació sobre eventuals hooligans. El 1996 es van recollir en un “manual” sobre qüestions d’”ordre públic” totes aquestes formes de col·laboració en el marc de Schengen.

Segons aquest, en cada Estat membre haurien de crear-se oficines nacionals de contacte. El seu treball consistirà en reunir en el marc nacional informacions i avaluacions sobre aquests grups que viatgen per assistir a un determinat esdeveniment. S’haurà d’informar sobre el nombre de persones, les seves rutes i parades intermèdies els vehicles, la perillositat que se’ls presumeix, etc. Aquestes dades hauran d’enviar-se a l’oficina de contacte de l’Estat en el qual hagi de celebrar-se l’esdeveniment. La presència de funcionaris d’enllaç de les policies o serveis de seguretat in situ acabarà de completar-ho. Després de les protestes de Gotemburg, el Consell ha confirmat novament aquestes mesures. Actualment existeix un grup de treball encarregat d’elaborar un projecte detallat pel cas particular de les cimeres.

Fins ara, l’intercanvi de dades es fa principalment a través de llistes. A nivell nacional les policies han aplegat dades per tal d’impedir la sortida a persones “perilloses”. Pròximament tindrem llistes i, eventualment, inscripcions en el SIS referents a “violent troublemakers”, en llenguatge no policial els crítics de la globalització. De fet, les presumpcions de perillositat de la policia subjacents a aquestes llistes difícilment podran ser demostrades judicialment. Tanmateix, són suficients per privar a les persones afectades del dret a la llibertat de reunió i, naturalment, de moviment dins de la UE. El grup de treball projecta també conferir a l’Europol una funció en aquest joc en el futur. Això fins ara no era possible, ja que Europol únicament és competent quan se sospita l’existència d’una estructura organitzativa criminal o terrorista. Ara es preveu que l’oficina europea de policia participi també especialment en l’anàlisi i l’avaluació dels esdeveniments. Això segurament implicarà la creació de les corresponents bases de dades.

El significat de l’europeització es demostra també, en tercer lloc, a partir de la pràctica del “lliurament controlat”, sobretot de drogues il·legals. Aquest mètode d’investigació encoberta és molt recent. Ha estat utilitzat per les policies de l’Europa Occidental i les autoritats duaneres a partir de mitjans dels anys 80 i mostra clarament el canvi dels criteris de treball de la policia. Fins aquell moment l’èxit de l’activitat policial consistia, sobretot, en la realització d’incautacions el més gran possibles. L’autoritat corresponent podia fixar x quilograms de cocaïna com objectiu i comunicar-ho a la premsa. Tant l’èxit com les tasques d’investigació prèvies, inclosa la intervenció d’un comprador fictici o informant, estaven limitats a l’àmbit nacional.

Pel contrari, el “lliurament controlat” únicament és possible mitjançant la cooperació transfronterera. Consisteix en que un transport de substàncies estupefaents no és incautat immediatament ni són detingudes les persones implicades. Més aviat la policia deixa que el transport segueixi el seu camí sota observació, inclús a través de fronteres, fins el lloc de destinació, i fins i tot, llavors espera que apareguin els compradors o altres persones de l’organització objecte de sospita. L’èxit ja no és nacional, sinó que és compartit.

El procediment penal i just propi de l’Estat de dret queda fora de joc. En l’expedient d’investigació, en el millor dels casos, apareixerà una indicació, que una autoritat policial estrangera o bé l’Europol van advertir que un dia determinat en un lloc determinat apareixeria una persona amb una quantitat determinada de drogues il·legals. Ningú no pot determinar a posteriori si la incautació que es produeix al final és producte d’un “lliurament controlat” a través de vàries fronteres. Tampoc es desprendrà de l’expedient d’investigació com la policia del país d’origen de la tramesa va fonamentar les seves sospites, si es va infiltrar un agent encobert entre els autors o bé si a l’inici del transport hi va haver una demanda fictícia, dit clarament: un delicte provocat. Això últim, segons la jurisprudència del Tribunal europeu de Drets Humans d’Estrasburg té com a conseqüència la nul·litat de l’acció penal. Mitjançant aquesta col·laboració policial tranfronterera deficientment documentada i poc transparent s’obtenen o produeixen proves en contra d’un gran nombre de persones, sense que posteriorment els inculpats i acusats, els seus defensors o els tribunals puguin discutir-ne l’origen per almenys poder ser tingut en consideració en la individualització de la pena.

El paper d’Europol en aquest tipus d’operacions tranfronteres encobertes, des d’un principi es va concebre com de coordinació. Aquest és el motiu d’estacionar funcionaris d’enllaç sota un mateix sostre. Aquests hauran de connectar ràpidament amb les oficines implicades dels Estats membres, amb la qual cosa se’ls atribueix un paper no només de coordinació, sinó de direcció, que pot arribar eventualment fins i tot en l’elecció del lloc de destí d’un lliurament de droga, o al que pot ser qualificat de Forum- Shopping, és a dir, la policia escull aquell lloc com a lloc de detenció, i amb això, previsiblement, de jurisdicció, on els estàndards processals li són més favorables. D’aquesta manera, la Justícia es converteix en un apèndix de la policia.

El mateix serveix per la “simple” recollida o intercanvi de dades. Especialment fatal resulta que la Convenció Europol permeti l’emmagatzemat de dades de manera molt variada (també d’afectats, testimonis, etc.), sense haver creat instruments de control i protecció de dades eficaces. Les dades que són recollides per Europol en el marc d’un “anàlisi operatiu” són dades-Europol, és a dir, que únicament poden accedir a elles els funcionaris Europol i nacionals implicats en un grup d’anàlisis. Influeixen en procediments penals però no poden ser controlades judicialment. En la Convenció Europol s’ha utilitzat per això un joc de mans: el fet de recollir i intercanviar dades no és considerat un acte que vulnera els drets fonamentals. O sia, que Europol com a central de dades fa ja temps que realitza tasques “operatives”, encara que no intervingui directament en diligències d’investigació visibles: detencions, registres, interrogatoris, etc.

L’Oficina, amb la seva activitat mancada de transparència, és perillosa pel lliure desenvolupament de la societat en els Estats membres de la UE. Això únicament no afecta allí on Europol treballa amb dades relatives a les persones, sinó també quan confecciona informes i “anàlisis estratègics” sobre la situació de la criminalitat. El perquè i amb quins mitjans una societat o una unió de societats actua contra unes determinades formes de criminalitat, que són definides de manera diferent., és una qüestió bàsica que ha de ser decidida de manera democràtica. En l’era de les autoritats policials centrals a Europa i en els Estats nacionals aquesta discussió es produeix a un nivell cada vegada menys públic i democràtic. Precisament el contrari, els executius faciliten a través dels seus anàlisis i informes sobre la situació unes proposicions, que són difícilment rebatibles en discussions posteriors.

Digressió: canvi qualitatiu: la col·laboració amb els Estats Units

Com si tot això no constituís suficient amenaça pels estàndards democràtics i aquells propis de l’Estat de dret a Europa, la col·laboració i l’assistència judicial reforçada entre la UE i els EEUU després de l’11 de setembre de 2001 augura nous mals. La cooperació s’estén –igual que en el cas de les mesures antiterroristes a nivell nacional i europeu- àmpliament en direcció a l’àmbit de la criminalitat “corrent”. Es preveu identificar l’intercanvi de dades, que generalment circula en sentit únic partint d’Europa. Al creuar l’Atlàntic la protecció de dades es perd totalment pel camí. Els EEUU a penes practiquen la protecció de dades, i enfront als poderosos aparells de seguretat és impossible imposar un control eficaç. Es projecta ampliar la col·laboració policial amb Europol i simplificar l’assistència judicial. Les conseqüències no només seran nefastes pels afectats sinó per a la cultura jurídica a Europa. En els EEUU s’estan reduint àmpliament els drets dels ciutadans i els acusats. Per això també existeix el perill que disminueixin els estàndards europeus. Last but not least: els Estats europeus han abolit la pena de mort per raons fonamentades. L’assistència judicial amb els EEUU, sobretot en el camp del terrorisme, en el futur sempre comportarà el perill d’actuar com a còmplice d’un assassinat d’Estat.

3. La fabricació de la imatge de l’enemic

Els representants de l’enemic i les visions d’un futur amenaçant des de sempre han tingut una importància central pels aparells repressius estatals –militars, policia, i naturalment, serveis secrets-. No només legitimen la seva mateixa existència, sinó també el manteniment d’una especial vigilància i disposició per a la defensa, inclús en temps de normalitat. Els aparells repressius de l’Estat s’alimenten, per un cantó, de les imatge de l’enemic, que, per altra banda, reprodueixen a través de la seva actuació.

En la fase punta de la guerra freda tots els Estats de l’Europa Occidental cultivaven una imatge de l’enemic clarament definida: l’enemic –ideològicament personificat pel comunisme, militarment en forma del Pacte de Varsòvia- es trobava a l’altra cantó de l’Elba. L’oposició interior apareixia com la quinta columna de l’enemic exterior en l’interior i, en conseqüència, era vigilada i perseguida per la policia política i els serveis secrets. La perspectiva d’estats d’emergència, i l’expectativa d’aixecaments armats de la classe treballadora infiltrada per comunistes, per altra banda, justificaven el manteniment de policies armades militaritzades.

A partir dels anys 70 la imatge de l’enemic d’Estat s’ha tornat més difosa. A això hi va contribuir, des del punt de vista de la política exterior, la política de distensió. Des del punt de vista de la política interior, havia quedat clar des del moviment estudiantil de finals dels anys 60 que l’esquerra ja no es podia encasellar clarament en el comunisme de model soviètic. L’enemic en l’interior de l’Estat no es percebia únicament com una representació de l’enemic exterior, sinó que es convertia en l’autèntic enemic. En la “dècada socialdemòcrata” la vigilància per part dels serveis secrets i la policia política no va desaparèixer, sinó que, pel contrari, es va estendre obtenint amb el terrorisme nou aliment legitimatori. No únicament a Alemanya el terrorisme va constituir la justificació per remodelar tot el sistema policial i dels serveis secrets, així com el procés penal en sentit restauratiu.

Més tard, el terrorisme dels anys 70, va ajudar al naixement de la col·laboració policial a Europa. El rerafons no el constituïa només l’advertència, que els fugitius podien passar a la clandestinitat en països veïns, sinó també la construcció d‘una espècie d’internacional terrorista, la unificació dels més diversos grups armats a Europa, des de la RAF i les Brigades Roges, passant per l’Action Directe francesa i les CCC belgues, fins a l’IRA i ETA. Degut a que en aquell temps la col·laboració en qüestions de dret penal polític quedava fora del marc d’INTERPOL, les policies van cercar nous fòrums. A aquests pertanyen, a banda dels “clubs” sorgits el 1978 – el de Viena i el de Berna, que unien els serveis de seguretat dels països alpins-, també TREVI amb les seves oficines d’enllaç creades el 1977 i l’anàlisi d’amenaça en assumptes de terrorisme que s’elaborava anualment. Al marge de la CE d’aleshores, des del 1983 es cooperava, a més a més, en el marc del Police Working Group on Terrorism.

Des del punt de vista polític, l’amenaça del terrorisme, a partir de principis dels anys 80, ja no tenia un efecte tant fort. Les organitzacions armades van començar a disgregar-se una a una –excepte ETA i IRA, els dos grups que havien sorgit d’un conflicte polític i social més ampli i que van continuar units a ell-. Els dissenyadors de la política policial van haver de reconèixer que una part important de la població ja no percebia l’amenaça del terrorisme com abans. Així, mentre que a nivell policial va continuar la col·laboració establerta, políticament va passar a un segon pla.

A partir de mitjans dels anys 80 el punt de referència central de la política de seguretat interior –tant en el marc nacional com en l’europeu- fou la lluita contra el tràfic de drogues i la d’aquesta manera anomenada criminalitat organitzada. El govern dels EEUU, sota la presidència de Ronald Reagan, va declarar per primera vegada el 1986 i novament el 1989 la War on Drugs, que efectivament va portar a terme a Panamà i Colòmbia amb mitjans militars. Com tantes altres vegades, el discurs de les autoritats de seguretat dels EEUU va influir a l’Europa Occidental. El mercat comú europeu i la consegüent supressió dels controls en les fronteres interiors –així es va poder llegir centenars de vegades en publicacions ministerials i policials- farien d’Europa “la meca de la criminalitat organitzada”, un espai en el qual les drogues i la criminalitat organitzada no només justifiquessin la creació d’Europol, sinó que també tinguessin un paper important en el context de la cooperació Schengen. La fórmula de Schengen –cap supressió de fronteres sense mesures compensatòries per la “pèrdua de seguretat”- actua avui com un perpetum mobile i a més a més es troba legalment consolidada en el Protocol-Scgengen del Tractat d’Amsterdam.

La menció de suposades o veritables estructures organitzatives criminals, que està recollida en la norma sobre competències de la Convenció Europol, és tan trivial com inconcreta: qualsevol forma d’actuació il·legal és per definició organitzada. Per aquest motiu resulta possible estendre contínuament el concepte de criminalitat organitzada a nous camps. Ja al 1995 i 1996 a la Unitat de Drogues d’Europol li foren atribuïdes competències en qüestions de tràfic il·legal de vehicles, tracta d’éssers humans, comerç de substàncies radioactives i la introducció clandestina d’immigrants. Absurdament, aquesta unitat va conservar el mateix nom fins el 1999. L’amenaça de bandes dedicades a la introducció clandestina d’immigrants justificava, a més a més, polítiques d’immigració i asil restrictives, així com l’intent de tancar les fonteres. L’espiral de criminalització va eximir a la política de la tasca de cercar projectes polítics reals pels problemes socials de base.

A partir de l’11 de setembre del 2001 el tema del terrorisme ha tornat definitivament a l’escenari de la política de seguretat interior de la UE. Només una setmana després dels atemptats a EEUU la Comissió de la UE va presentar propostes d’acords marc per una definició conjunta de terrorisme i l’ordre de detenció europea. El 20 de setembre es van reunir els Ministres d’Interior i Justícia de la UE; resultat d’aquesta reunió fou un “mapa antiterrorisme” (terrorism roadmap) de 64 projectes, que des d’aleshores estan sent treballats un a un. Constantment es van afegint propostes soltes, que –com la creació d’un arxiu de visats, l’ordre de detenció europea i similars- definitivament no tenen res a veure amb la lluita contra el terrorisme en sentit estricte, però que sota l’advertència del perill del terrorisme s’introdueixen sense massa resistència.

L’acord marc per una definició de terrorisme de la UE, que va entrar en vigor el juny de 2002, està redactat de tal manera que, tot i les correccions introduïdes pels Ministres arrel de les protestes d’organitzacions de drets civils, no compren únicament els atemptats, segrestos o actuacions similars que en general s’entenen per “delictes de terrorisme”. Elements típics com “intimidació de la població” o coaccions il·legals a “organismes públics o organitzacions internacionals” dirigides a que facin o deixin de fer quelcom, poden concórrer fàcilment en motiu de vagues o protestes militants al carrer. També formen part del catàleg de delictes “danys greus…causats en llocs públics…, que puguin posar en perill vides humanes o conduir a pèrdues econòmiques considerables”.

També a partir d’altres mesures es pot constatar que la lluita contra el terrorisme en la UE després de l’11 de setembre, un cop més, s’ha convertit en un instrument de criminalització de les protestes socials. L’àmbit d’influència els serveis secrets en el marc dels grups de treball del tercer pilar va resultar molt ampliat. Van sorgir nous grups de treball com la Task Force dels serveis secrets; altres com la Task Force dels caps de policia van obtenir, gràcies a la lluita contra el terrorisme, la benedicció legal a posteriori. La UE no solament assumeix designar organitzacions i persones individuals com a terroristes, amb les considerables conseqüències que això comporta (confiscació del patrimoni, denegació d’asil…) en base a la llista de l’ONU o, millor dit, per pressions dels EEUU, sinó que també produeix llistes pròpies. Mentre les noves lleis sobre terrorisme aprovades pels Estats membres almenys s’han trobat amb protestes, tot i que dèbils, de l’opinió pública nacional, sovint no s’ha prestat cap atenció a les mesures i acords adoptats a nivell de la UE.

Conclusió intermitja: La fabricació permanent d’imatges d’enemics exagerades i d’amenaces imaginàries crea por i immunitza a la societat i a la política contra els canvis polítics. Els dissenyadors de les polítiques de policia i de seguretat es van adjudicar ells mateixos l’encàrrec de la defensa de l’status quo. Les noves competències d’intervenció condueixen a exercir permanentment el poder polític policial i dels serveis secrets de manera deslligada de circumstàncies reals i perills immediats i concrets efectivament demostrables.

4. Perspectives: La Constitució Europea és la solució a tots els problemes?

En el marc de les discussions de la Convenció Europea es va posar de relleu que en el procés legislatiu referent al així anomenat tercer pilar existien unes altres maneres de col·laboració, a banda de la interestatal que havia existit fins aleshores, que apunten en direcció a formes comunitàries. És clar que, ni els debats han finalitzat encara, ni existeix un esborrall definitiu. En la Constitució Europea que s’està creant existirà un catàleg de drets fonamentals i possiblement també la corresponent via de protecció jurídica. La pregunta és si el dret, aquí el dret constitucional, pot refrenar la constant evolució i el predomini creixent dels poders executius.

A primer cop d’ull el futur sembla portar amb ell mateix un pes major del Parlament europeu. En el cas de la col·laboració penal s’ha previst, en part, l’existència d’un processament de codecisió. En el futur, el Consell ja no podrà adoptar ell sol les decisions corresponents. Això sonaria bé sinó fos per la “lletra petita”. Les qüestions operatives, és a dir, tot el que té a veure amb l’activitat efectiva de les policies europees, són separades de les qüestions polítiques generals. Dit d’una altra manera: el Parlament europeu fins ara no tenia ni veu ni vot quan es tractava de crear les corresponents institucions. També de cara el futur, el Parlament europeu no podrà decidir res que tingui relació amb la pràctica d’aquestes autoritats policials.

Tot i el supòsit que s’ampliïn les atribucions del Parlament, és dubtós que el Parlament europeu pugui complir funcions efectives de control. Als executius avui el que els importa, per sobre de tot, és escurçar els complicats processos de decisió i ratificació, substituir els tractats internacionals per reglaments i directives ràpidament modificables, per possibilitar també de cara el futur, amb 25 Estats membres, un desenvolupament ràpid. El Parlament europeu no donarà l’abast amb la previsible quantitat de decisions. La qualitat de les seves declaracions actualment ja deixa molt que desitjar. Els Parlaments nacionals avui ja gairebé no tenen un paper real.

A la vista de les corresponents experiències en el marc dels procediments penals nacionals, tampoc està clar que els Tribunals puguin controlar la creixent influència dels serveis secrets i les policies i la utilització creixent de mitjans de serveis secrets en el procediment penal.

Davant d’aquest panorama més aviat obscur, a l’opinió pública europea li toca portar a terme un paper extremadament important. Seria desitjable que a partir de la xarxa informal d’organitzacions de drets civils i de juristes existents en els diversos Estats nacionals i els cautelosos inicis d’una col·laboració a nivell europeu, en els propers anys es creï efectivament una certa opinió pública. Aquesta hauria d’examinar i denunciar les fetes dels poders executius europeus. Únicament la il·lustració constant de l’opinió pública sobre el treball de la policia i els serveis secrets portarà de nou als Parlaments nacionals i europeu i als Tribunals, a exercir, per la seva part, el control parlamentari i judicial de manera més eficaç.

La protecció més eficaç contra la tendència de la policia a independitzar-se a nivell europeu serà la creació d’un moviment democràtic europeu. Aquest no es pot limitar a l’àmbit nacional-estatal. És cert que l’Estat nacional seguirà sent el punt de partida de batalles jurídiques i polítiques. Però només un moviment democràtic europeu connectat entre si podrà controlar a la llarga a les institucions europees i internacionals i, sobre tot, als aparells de policia.