1.Tipus d’acció: Recurs contenciós administratiu
2. Contra què: Ordenança municipal de civisme i convivència de la ciutat de Lleida
3. Òrgan Judicial on s’interposa recurs: Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (Recurs contenciós administratiu 145/2007).
4. Breu relat del fets: El 23 de febrer de 2007 el Ple de l’Ajuntament de Lleida va aprovar Ordenança municipal de civisme i convivència de la ciutat de Lleida. Davant d’aquest fet la Candidatura d’Unitat Popular (CUP) de Lleida conjuntament amb l’Associació Catalana per a la Defensa dels Drets Humans (ACDDH) van decidir presentar un recurs contenció administratiu el 25 d’octubre de 2007.
5. Vicissituds processals de l’admissió a tràmit del recurs contenciós administratiu: Com a qüestió prèvia a la sentència, es va dictar providència el 19 de gener de 2010 per sotmetre a consideració de les parts la possible inadmissibilitat del recurs de la CUP per falta de legitimació activa. Fetes les consideracions per les parts, en la sentència es declara la inadmissibilitat del recurs de la CUP per falta de legitimació activa però s’admet el recurs de l’ACDDH.
La sentència repassa la jurisprudència del Tribunal Suprem sobre legitimació activa de partits polítics per presentar recursos contenciosos administratius en què es disposa que aquests no poden impugnar qualsevol acte administratiu sinó només aquells en que s’aprecia una connexió específica amb la seva actuació o funcionament. Donat que en aquest cas la CUP actua a l’empara dels fins de política general que persegueix com a partit, no se li pot reconèixer l’interès legítim que requereix l’art. 19.1 a) de la Llei reguladora de la Jurisdicció contenciosa-administrativa.
6. Al·legacions de l’ACDDH a la fase judicial: La pretensió principal de la demanda presentada era la de la nul·litat total de la Ordenança municipal del civisme (OMC). De forma subsidiària la petició era declarar la nul·litat de diferents articles per vulnerar la reserva de llei de l’art. 25.1 CE, per no disposar de la cobertura de la Llei de Bases del Règim Local (LBRL), per limitar drets i llibertats individuals vulnerant l’art. 25 CE i per infringir el principi de tipicitat de l’art. 25.1 CE.
7. Sentència: La Sentència es va dictar el 7 d’abril de 2010 i analitzava punt per punt les següents peticions sol·licitades en la demanda.
a) En relació a la vulneració del principi de legalitat en matèria sancionadora de l’art. 25.1 CE, la part demandant afirma que els articles 139 (que habilita la potestat sancionadora local en determinades matèries i quan manqui normativa sectorial) i 140 (classifica les infraccions) de la LBRL, no brinden cobertura legal necessària per la tipificació d’infraccions mitjançant ordenances locals. Aquest criteri no és compartit pel Tribunal, que afirma que la LBRL fixa els aspectes nuclears de la antijuridicitat que han de respectar els reglaments locals, i considera que es anteriors articles tenen la suficient concreció a l’hora de definir-los.
b) Per altra banda, la demandada afirma que alguns articles de la OMC regulen aspectes de seguretat ciutadana de competència exclusiva de l’estat, regulades en la Llei de Protecció de la Seguretat Ciutadana (LPSC). El tribunal afirma que la LPSC regula conductes relatives a la seguretat pública, relacionades amb armes i explosius, documentació i identificació personal, restabliment de la seguretat ciutadana etc. El fet que hi hagi legislació de seguretat ciutadana no impedeix regular infraccions administratives en àmbits relacionats amb la convivència en sentit lax. La competència estatal exclusiva per regular la seguretat pública exigeix una interpretació restrictiva, i s’ha d’entendre dirigida a la protecció de persones i béns i manteniment de la tranquil·litat i l’ordre ciutadà, però la seguretat ciutadana, espai d’activitat propi de la policia administrativa, no pot ser identificada amb la seguretat pública. Referent a les possibles vulneracions del principi de proporcionalitat d’alguns articles de la OMC per considerar excessives les sancions, el Tribunal estima que la potestat sancionadora de l’administració és discrecional i que la part demandant no aporta una justificació suficient als seus arguments.
c) En relació amb la sol·licitud de declaració de nul·litat de diferents capítols de la OMC per vulnerar els criteris d’antijuridicitat de l’art. 140 LBRL, en la demanda s’al·lega que aquesta només admet que les ordenances recullin conductes de resultat i no de mer risc. El Tribunal respon afirmant que les conductes contingudes en la OMC no són de mer risc, ja que afecten a les relacions de convivència en l’àmbit local i incideixen en la tranquil·litat d’altres persones, o bé pertorben l’exercici dels drets legítims d’altres persones. Per altra banda, pel que fa a l’àmbit d’aplicació d’una ordenança municipal, no és rellevant la titularitat dels béns, siguin públics o privats, sinó la conducta realitzada en l’espai públic que compromet “les relacions de convivència d’interès local”
d) Pel que fa a la impugnació de diferents articles per vulnerar el principi de tipicitat (art. 25.1 CE), al no determinar amb prou grau de certesa les conductes previstes, així com abusar de conceptes jurídics indeterminats, el Tribunal afirma que en l’exercici de la potestat normativa sancionadora es permet la utilització d’aquesta tècnica i això no converteix la potestat sancionadora en discrecional. En un únic cas, referent a l’art. 30.2 s) en que “es prohibeix qualsevol altre acte que estigui directament relacionat amb els anterior”, el Tribunal considera que els termes tan genèrics en que està redactat generen una inseguretat jurídica incompatible amb els principis del dret sancionador.
c) La part demandant demana nul·litat de diferents articles per afectar o limitar llibertats individuals sense la cobertura d’una norma amb rang de llei formal, especialment quan la OMC preveu que els agents de la Guàrdia Urbana puguin realitzar identificacions i dur a terme comprovacions necessàries, en exercici de les seves funcions d’investigació o prevenció.
El tribunal cita diferent jurisprudència constitucional en la que s’afirma que un reglament (en aquest cas una ordenança municipal) pot incidir en la regulació de drets fonamentals, regulant matèria accessòria a aquests drets fonamentals i especialment a aquells relacionats amb les manifestacions de la convivència o vida col·lectiva. Per tant rebutja les al·legacions ja que la OMC no preveu una regulació de desenvolupament directe i essencial d’alguns drets fonamentals, sinó només d’aspectes accessoris els mateixos que incideixen en matèries de competència municipal.
d) El Tribunal admet la tesis de la demanda i anul·la els articles de la OCM en que s’estableix la responsabilitat directa i solidària de pares i mares, tutors i tutores, guardadors/es legals o aquells que posseeixin la custòdia legal per les infraccions comeses per menors o aquells en que concorre una causa d’inimputabilitat.
L’art. 130.3 paràgraf segon de la Llei 30/1992 preveu que siguin responsables subsidiaris o solidaris per incompliment de les obligacions imposades per la Llei que comportin el deure de prevenir la infracció administrativa comesa per altres quan ho regulin les Lleis reguladores dels diferents règims sancionadors. Del text és evident que la norma o títol d’imputació que afecta al garant està subjecte a una reserva de llei i per tant autoritza, via ordenança municipal, una imputació genèrica als subjectes als que la OCM estableix responsabilitat directa i solidària. Així ho va assentar la doctrina dels tribunals en diferents sentències similars.
e) La OMC preveu que les sancions econòmiques poden ser substituïdes, total o parcialment, per altres fórmules alternatives. En l’article 115.5 de la OMC disposa que, atès el caràcter voluntari dels treballs voluntaris en benefici de la comunitat, aquests no seran considerats com una sanció.
Si atenem a la regulació de la potestat sancionadora de l’administració pública, l’única sanció administrativa prevista en la LBRL és la multa. Així mateix es preveu en la Llei municipal i de règim local de Catalunya i en el RD pel que s’aprova el text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local. Certament en altres àmbits del dret administratiu sancionador existeixen lleis que preveuen sancions diferents a les multes pecuniàries, però no així en el règim sancionador local. Com a excepció trobem la Carta Municipal de Barcelona que, pel fet de ser una llei, preveu la substitució de multes per treballs per la comunitat.
Per tant, la previsió de l’article 115.5 de la OMC està regulant una sanció administrativa diferent a la multa, no només pel fet de que aquest està ubicat en el títol dedicat al règim sancionador, sinó pel fet que en cas d’incompliment del treball, la mesura de substitució perd els seus efectes i per tant la sanció torna a ser executada. És per aquest motiu que el Tribunal decideix anul·lar-lo per falta de cobertura legal.